20世纪初，韩国从西方国家引入了“城市更新”概念，政府试图摆脱拆除重建模式的路径依赖，通过有机多元的方法解决城市衰退地区的复兴问题。2010年，首尔探索建立了全新的城市更新制度体系，但侧重于单一的保护修缮和社区营造等行动，忽略了地区经济发展，并没完全达到预期的振兴效果。2023年，首尔政府发布了新一轮《2030首尔城市更新战略规划》，强调均衡发展、以人为本、多元合作的发展理念，以更综合包容的价值观引领首尔城市更新行动。
首尔城市更新历程概述
构建首尔城市更新的顶层制度框架
随着首尔都市圈人口增长不断放缓，部分地区经济、社会和物质衰退情况不断加剧，韩国政府开始寻求城市可持续发展的新范式，并将“城市更新”上升至国家战略，成立专门的城市更新工作组开展研究，工作组陆续发布几十项包括更新技术、制度与模式创新等内容的课题研究成果，并于2013年颁布《城市更新振兴和支援特别法》（以下简称《更新特别法》）等法规政策，建立统一的城市更新综合信息系统和地方更新支援中心等组织，形成系统、全面的城市更新制度体系。
首尔城市更新体系与规划体系的关系示意图
来源：《首尔城市更新白皮书》
规划引领下城市更新激活区快速扩张
随着2015年《2025首尔城市更新战略规划》（以下简称《2025首尔更新》）的发布，首尔城市更新工作被提到更加重要的高度。规划以“一座充满温度和竞争力的城市——首尔”为目标愿景，选定13个更新激活区作为首批城市更新规划对象。原先首尔尚未建立统一的城市更新类型划分标准，但通过更新激活区这一对象界定，可与各类包含城市更新概念的项目高效对接、整体统筹。更新激活区数量持续增加，2015年发布13个城市更新激活区，2016年增加至28个，2017年新增意向项目点14个，2018年新增意向点9个。
《2025首尔城市更新战略规划》对城市更新概念对象界定
来源：笔者根据相关资料改绘
“以反思照亮未来”的新一轮更新战略
在更新激活区快速增加的同时，大多数试点却面临项目实施率不高、居民反对意见大、地区衰败未改善等问题。2020年起，首尔均衡发展部联合首尔研究院、汉阳大学等研究机构对2014年以来实施的更新试点开展数据监测评估，深度反思前期更新工作的局限性。2023年，首尔综合各类研究成果并发布《以反思照亮未来⸺首尔城市更新白皮书》，提出“现有的城市更新侧重于保护、社区营造和研发基地建设，第二代城市更新工作应基于多元目标的实现，平衡保护与发展的关系，以建立更综合包容的更新对象和路径方法来实现城市复兴”。这一研究结论奠定了首尔新一轮“走向包容”的城市更新改革基调，为《2030首尔城市更新战略规划》（以下简称《2030首尔更新》）发布提供扎实的研究基础。
对《2025首尔更新》实施成效的诊断反思
反思1：更新激活区遴选未充分考虑多方主体利益协调等因素
依据《更新特别法》，首尔建立了城市更新综合信息系统，以与人口减少、企业数量下降和生活条件恶化有关的5个法定指标来划定更新激活区，但很多区域在前期准备阶段并没有进行充分的利益平衡可行性研究，原物业权利人的话语权被忽视，政府各机构也没有很好的对话平台，导致居民、企业、地方政府、原物业权利人等各方意见难以协调，使得方案的研究决策周期过长。比如昌信•崇仁地区的“采石场地标项目”由于项目场地上混合了大规模国有公共设施用地，花了7年时间进行各部门之间的谈判，项目开工时间大大推迟。
首尔对不同类型区域的财政补贴一览表
来源：《首尔城市更新白皮书》
首尔人口变化情况分析图（2010—2020年）
来源：www.city.go.kr
首尔超过30年房龄的老旧住宅比例图
来源：www.city.go.kr
反思2：更新激活区内项目类型划分和政策机制保障不够完善
虽然建立了更新激活区经济扶持政策，但不同区域的支持力度存在较大差异。首尔对更新激活区按类型建立了项目补贴机制，但并没有对更新激活区的规模、项目类型和数量进行引导。至2022年，首尔已指定52个更新激活区，单个区域面积在30―200公顷不等，总用地面积达到19.34平方公里。例如，最大的更新激活区首尔站占地199公顷，其中更新项目有63个，但整个地区财政预算上限为599亿韩元（约3亿人民币）。城市更新激活区面积不断扩张，每个区域内项目数量持续增加，导致每个更新项目预算有限，实际效果难以被居民感知。
首尔对不同类型区域的财政补贴一览表
来源：《首尔城市更新白皮书》
启动项目的类型模式较为单一，且更新成效及可持续性偏低。对于城市经济型地区，启动项目多为艺术化改造、创业基地、社区旅游设施等类型，这些设施建设投入占总预算的50%以上。但运营上缺乏市场主体引入，多由政府财政托底，设施实际利用效率一般，地区整体缺乏实质性变化。例如，在昌信•崇金城市更新计划中重点推进缝纫历史博物馆、白南准纪念空间等旅游文化设施，但实际上当地游客数量只是略有增加，且随着该地区衰落加速，居民数量也在减少。首尔站项目计划编制时间长达两年之久，但标杆项目螺旋坡道上建造的文化艺术空间⸺“对接首尔”使用人数较少，从2022年9月开业到12月的4个月里，平均每天只有86名用户。
反思3：以保护为中心编制的计划缺乏对弱势群体优先保障
一方面，衰退地区的改造重心在于社区软实力提升，改造方案未充分尊重在地居民的真实诉求。在首尔极度衰退的低层住宅地区，30多年前建造的老房子占到总数的近1/3，但源于严格的保护要求限制，这类地区更新行动更倾向于设施运营、活动策划等社区软实力提升，即便开展巷弄整治、房屋立面美化、照明设施改善等保护修缮工作，也难以突破当地法规要求限制，因此改善恶劣住房条件的效果微乎其微。2022年首尔政府针对该区域1500名市民开展城市更新项目意见调查，大部分受访者表示缺乏改善居住环境的基础设施建设，也有部分居民认为由于缺乏积极的重建改建等路径，住房供应不足。
另一方面，虽然开展了大量社区公共活动，但未激发在地居民广泛参与，并没解决真实问题。许多不具备开展短期实施条件的衰退地区依然推出了大量城市更新大学、社区振兴、一次性公共竞赛等活动以期加强候选地点的社区自治能力。尽管这些活动促进了社区振兴，激发小部分社区精英的积极性，但项目在短时间内并不能实施，且一旦相关活动的预算经费中止就很难维持社区参与的积极氛围，地区实际的环境品质也没有得到改善。
首尔企业数量变化情况（2010—2020年）
来源：www.city.go.kr
反思4：虽建立城市更新项目协调机制，但未得到有效的专业支持
虽有“更新支援中心”协调在地项目，但工作人员缺乏专业背景难以辅助决策。依托《更新特别法》等现行法律，首尔建立了政府与居民的中间支撑组织⸺更新支援中心。然而一方面，由于更新支援中心权限不明确，很难真正起到总体统筹、协调社区各部门利益的作用；另一方面，如小规模住房维护等项目，涉及建筑物新建、扩建或改建技术规范的咨询服务，改造阶段噪音解决方案等，由于缺乏在地专家的专业支持，往往无法予以积极应对。
走向包容的《2030首尔更新》
2023年首尔政府发布了新一轮城市更新战略规划《2030首尔更新》，该规划重新审视了首尔过去以保护为中心的更新实施成效，提出新时代背景下城市更新应“正确运用综合更新手段，强化首尔城市竞争力，实现均衡发展”，关注“运用市场力量发挥中心辐射效应”“保护与发展并重，实现老旧住区环境可持续维护”两大工作重心。新一轮更新工作更强调平衡发展与保护的关系、多元包容的价值理念，推动“目标多维―对象多元―方法综合―过程共享”的城市更新范式转型。
《2030首尔城市更新战略规划》规划范式转变示意图
来源：《2030首尔城市更新战略规划》
《2030首尔更新》中体现包容性的发展目标
经济包容——城市更新应成为实现均衡不同地区发展、提升城市空间竞争力、恢复当地社区活力的关键手段，加大对市场力量准入的引导，加大对极度衰败地区的政策扶持。
空间包容——更新项目必须建立在当地居民真实诉求和运营可持续的基础上，并按地区类型进行差异化、人性化、精细化配置，让更多的公民能够积极使用，提高居民生活质量。
社会包容——应探索城市更新的高效协调机制，尊重多元利益主体参与更新决策的权利义务，建立公平正义的利益分配机制，保障所有居民都能够参与更新、共享成果。
不同时期的首尔更新战略规划变化一览表
来源：《2030首尔城市更新战略规划》
关键措施1：更多维的遴选机制，强调均衡发展的工作框架
《2025首尔更新》尝试以更新激活区为单位，通过编制更新计划管理统筹各类更新项目。该规划将更新激活区分为城市经济型、中心城市型、一般邻里型、住宅再生型，分别对应产业地区、本地特色商圈、商住混合地区、小型住宅地区。但随着更新激活区类型划分过细，管理边界不清晰等问题逐渐暴露，首尔政府建议进一步建立更整合、更协同的更新区域工作机制。
《2030首尔更新》更强调均衡发展，从促进区域经济发展和民生保障角度，对更新激活区类型进一步重组为“经济再生”和“邻里再生”两类。经济再生型，即原城市经济型，衔接《2030年首尔城市和住宅环境维护基本计划》等规划，将城市重建、维护等工作均纳入该类型项目，目标在衰退的市中心打造具有较大经济影响力的基地设施并引入创新产业，通过产业升级重振活力；邻里再生型，即原中心城市型、一般邻里型和住宅再生型，鼓励从被动更新转向以私人参与为中心的主动更新，特别是针对衰退地区住宅的维护和开发，将引导市民参与营造宜居的居住环境。
对首尔更新激活区的类型重组
来源：《2030首尔城市更新战略规划》
关键措施2：更以人为本的编制内容，保障在地居民利益
不断优化更新计划编制方法，核心业务尊重民意、突出重点。《2025首尔更新》并没对更新激活区的项目数量、规模等提出引导，实际申请区域往往达到10―20个更新项目数量，涉及多家企业参与，整个更新计划业务链难以聚焦，因此缺乏切实成果。《2030首尔更新》中对核心业务进行了以下3方面修正。
一是聚焦激活区核心更新项目，提倡5个左右的项目类型，在核心范围内制定反映当地特色和居民需求的具体更新业务计划，以便缩短规划周期，实现顺利推进；二是增加居民满意度高的项目比重，重视居民对更新业务内容的意见调查，避免效益较低的会议厅、会所、乡村工坊等社区基地类设施，重点开展居民满意度高的街巷改造、基础设施维护、房屋修缮与补贴贷款支持等项目；三是将居民竞赛项目转为居民自主维护型项目，不再组织广泛的设计竞赛、社区大学等活动，而是鼓励居民了解当地问题进行自主沟通和协商，鼓励私人领域资金注入小微社区管理运营类项目。
关键措施3：更公平正义的政策设计，加大衰退地区的扶持力度
创建更新模式方法，划定城市住宅再生创新区。对难以自发组织社区更新工作，符合基础设施薄弱、土地面积较小、老年人口多等条件的居住衰退地区，可划定为住宅再生创新区，采用集住房、福利和生活便利于一体的新区域更新模式。创新区整体设计步行范围可达的绿地、文化、休闲和商业空间，推进地区道路、供水、排水等重要基础设施建设和住房修缮、小规模改造等工作，还可申请相应的专项公共扶持资金，同时放宽法规中对用地比例、容积率、停车场设置、建筑物高度等指标限制。
城市住宅再生创新区空间改造模式示意图
来源：《2030首尔城市更新战略规划》
城市住宅再生创新区的申报要求
来源：《2030首尔城市更新战略规划》
关注弱势群体诉求，增加小规模更新点状项目类型。对不能纳入更新激活区且缺乏居住基础设施的居住类衰退地区，新增小规模点状更新项目作为补充。项目类型包括空屋与小型房屋维修工程、停工楼宇维修工程，已购置建筑物的拆除、新建或复工项目，人居环境改善工程等11类。这些类型的项目可不编制激活区更新规划，仅提供商业计划（草案）供首尔政府商务部门审核，政府城市更新委员会审查后迅速实施，并可获得相应的政府资金和技术支持。这类项目获得公共政策支持，在较小范围、短时间内产生了良好效果。
关键措施4：更智慧的治理手段，建立弹性灵活的调节机制
建立更直观、更多维度的项目评价反馈机制。《2025首尔更新》基于城市更新信息系统设定了30个诊断指标，对城市更新项目绩效进行监测评价，但这个指标体系侧重于“保护和社区为中心”，比如有关治理效果、市区合作、居民参与绩效等指标，难以反映更新项目是否切实带动地区发展和改善物质环境，从而不能及时反馈、修正项目内容。《2030首尔更新》建立“过程监控、实时改进”的项目评价机制，设置关注均衡发展的更新绩效指标，基于“商业快速提升”“环境体验改善”“区域魅力专业化”等新的绩效评估指标，并新增已完成、推进、延期项目总执行率等指标考察项目推进情况。
设计中期考核机制，允许项目内容变更或退出。首尔和自治区承担中期检查的职责，选取更新绩效指标中的15项核心指标，根据试点区域每年提交的数据，在推动项目过半后进行中期考核，以检查预期目标是否达到，为后续计划调整或政策出台提供依据。同时针对核心指标不达标的区域建立协商机制，允许推动启动项目变更；对于变更困难的，可以减少预算，自治区也可以申请终止项目。
列入中期考核的核心指标一览表
来源：《2030首尔城市更新战略规划》
关键措施5：更开放的工作组织，联合多元力量汇集智慧
建立首尔城市更新支持组织，促进跨行业、跨领域力量聚合。联合首尔住房和城市公司、首尔研究所、首尔大学等专业机构成立城市更新支持组织，对城市更新提供可行性评估、政策解读、业务推广、系统改进等研究支持，尤其重视引导民间资本参与更新项目。例如，首尔住房和城市公司为城市更新激活区的候选地块提供数据监测支持；韩国标准协会开发在线城市更新教育平台；韩国土地和住房公社定期提供项目信息发布会等；首尔研究所开展《更新特别法》等相关法规修订课题研究。
在城市更新不断被关注的今天，《2030首尔城市更新战略规划》勇于承担先行探索的试错成本，面对当下经济社会的快速变化和多元需求，以更开放包容的理念目标、规划方法和政策保障来振兴城市衰退地区。通过分析首尔对其更新体系的不断反思调整，可以看出城市更新是一项非常复杂的社会系统工程，需要我们在今后工作中更重视“以人为本”的基本理念，以更宏观的视角去思考更新工作如何在规划体系、政策体系、组织体系和实施支援体系等方面统筹协调、共建共享，推动更新工作向更加公平、更可持续和更有利于公众利益的方向前进。
（来源：市规划院）
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